Vilma Pinto: Complexidade da nova regra fiscal pode afetar transparência – IREE

Conteúdos CEE

Vilma Pinto: Complexidade da nova regra fiscal pode afetar transparência

Por Samantha Maia

Em entrevista para o IREE, a economista Vilma Pinto, Diretora da Instituição Fiscal Independente (IFI), analisou o projeto do novo arcabouço fiscal apresentado pelo governo Lula e destacou a importância da transparência para o bom funcionamento das contas públicas. “O principal problema dessa nova regra fiscal é a complexidade, e tornar a regra um pouco mais simples ajuda a dar transparência”, defendeu.

A IFI é uma instituição autônoma criada em 2016, vinculada ao Senado Federal, inspirada em boas práticas internacionais de governança pública, com o objetivo de acompanhar e dar transparência às contas públicas por meio de estudos e da divulgação de relatórios e notas técnicas. Segundo Vilma Pinto, um dos principais problemas do Teto de Gastos foi não contar com bons instrumentos de governança, o que se refletiu na perda da qualidade dos serviços públicos.

Para a Diretora da IFI, o maior desafio do governo para o sucesso na execução da nova regra fiscal será alcançar as receitas almejadas. “O Ministério da Fazenda está propondo zerar o déficit fiscal em 2024 e aumentar gradativamente o superávit nos próximos anos. Mas isso depende da forma como o governo vai conseguir as receitas. Serão receitas pontuais como um REFIS, ou receitas mais estruturantes, com medidas que possibilitem o crescimento econômico? Ou serão receitas permanentes, com aumento de impostos ou redução de benefícios fiscais?”, questionou.

Uma das prioridades do governo Lula neste começo de mandato, o projeto de novo arcabouço fiscal que limita o aumento das despesas ao crescimento da receita está em tramitação no Congresso Nacional e deverá ser levado a votação nesta segunda quinzena de maio. Dentre as alterações incluídas no projeto pelo relator, o Deputado Federal Cláudio Cajado (PP-BA), estão sanções caso a meta fiscal não seja cumprida pelo governo.

A aprovação de um novo arcabouço fiscal para substituir o Teto de Gastos será determinante para a execução de políticas públicas e programas sociais a partir de 2024. Segundo o Ministério do Planejamento, se mantido o Teto de Gastos, não haverá recursos nem para custeios básicos, o que dificultaria o funcionamento da máquina pública.

O projeto é um compromisso assumido pelo governo, antes mesmo de ser empossado, na Emenda da Transição aprovada pelo Congresso em dezembro de 2022, que elevou as despesas da União para 2023 em 169 bilhões de reais em relação ao orçamento enviado anteriormente.

Confira abaixo os principais trechos da entrevista com a especialista Vilma Pinto sobre o assunto.

O que achou da proposta de arcabouço fiscal apresentada pelo governo? Ela atende aos princípios de simplicidade, flexibilidade e aplicabilidade defendidos pela senhora? De que forma?

Vilma Pinto: Eu acho que o principal problema dessa nova regra fiscal é a complexidade, é muito complexa em relação ao ideal. Acho que seria importante trazer esse debate porque, apesar de existir um trade-off entre simplicidade e flexibilidade, tornar a regra um pouco mais simples ajuda a dar transparência.

Mas, em linhas gerais, você tem um teto de gastos um pouco mais robusto, que permite crescimento real, antes só se permitia o aumento da inflação. A inovação foi criar uma banda para as metas para resultado primário, que pode ser 0,25% para cima ou para baixo da meta. Se o que o governo realizar ficar abaixo desse limite inferior, o crescimento da despesa vai ser limitado a 50% do crescimento real da receita. Se ele cumprir essa meta, ele pode gastar pouquinho mais, 70% do crescimento real da receita.

O ponto positivo é que a despesa vai crescer menos que a receita, o que cria um equilíbrio ao longo do tempo. A não ser que a receita caia, pois tem um piso de 0,6% para o crescimento da despesa. Se a receita cai, ou se 50% do crescimento real das receitas for inferior a esse 0,6%, ainda assim a despesa cresce 0,6% sobre o ano anterior em valores reais. Já se o resultado primário ficar acima dos 0,25% de intervalo de tolerância, o excesso pode virar investimento.

Então o governo terá uma autorização para gastar mais, mas você tem um teto para a despesa, que vai ser de 2,5% de crescimento real. O problema é ter muitas exceções a esse teto, as mesmas que se tinha no teto de gastos, mas acho que poderiam ter dado um desenho melhor para elas. Ter muitas exceções fez com que, por mais que a despesa sujeita ao teto estivesse estável, ou até mesmo reduzindo, a despesa primária total continuasse crescendo.

Também faltou criar mecanismos de retorno ao limite de gastos depois de situações de emergência, coisa que o teto de gastos não tinha. A pandemia foi um bom exemplo em relação a esse problema. Em 2020, o governo teve uma autorização para gastar via crédito extraordinário, que não é sujeito ao teto de gastos, possibilitada pelo decreto de calamidade, com validade até 31 de dezembro de 2020. Só que a pandemia não acabou, e começaram a criar um monte de exceções no teto de gastos via emendas para continuar executando as ações via crédito extraordinário ou até mesmo mudando a regra do teto, como com a PEC dos Precatórios.

Se acontecer alguma situação de emergência, que faça com que você tenha que fazer essa exceção à regra, quais são os mecanismos de retorno para o limite? Esse é um ponto que faltou nessa regra fiscal.

Qual a importância da aprovação do novo arcabouço fiscal e quais os desafios, caso seja aprovado?  

Vilma Pinto: Sem a Emenda da Transição, boa parte das medidas que o Presidente Lula anunciou na campanha não poderiam ser incrementadas neste ano, como a continuidade do auxílio de 600 reais e o reajuste do Salário Mínimo. A aprovação da emenda permitiu ao governo aumentar o seu gasto via dívida, receita financeira.

Essa nova regra fiscal estava prevista na PEC da Transição para substituir o teto de gasto, uma vez que o teto de gasto não era compatível com o novo nível de despesa autorizado. Então a gente começa o ano com uma expectativa de déficit de 231 bilhões de reais, e agora se começa a discutir a parte do financiamento dessas medidas.

O ponto de partida da nova regra fiscal é o orçamento aprovado no final de 2022, com aumento de despesas da ordem de 169 bilhões de reais em relação ao orçamento enviado anteriormente. A trajetória futura está muito dependente das receitas, por isso o governo tem discutido as fontes de financiamento. O objetivo não é reduzir as despesas que foram criadas, mas tentar alcançar um equilíbrio nas contas públicas via aumento das receitas primárias.

O Ministério da Fazenda está propondo zerar o déficit fiscal em 2024 e aumentar gradativamente o superávit nos próximos anos. Mas isso depende da forma como o governo vai conseguir as receitas. Serão receitas pontuais como um Programa de Recuperação Fiscal (REFIS), ou receitas mais estruturantes, com medidas que possibilitem o crescimento econômico? Ou serão receitas permanentes, com aumento de impostos ou redução de benefícios fiscais?

Se o governo vai ter sucesso ou não com essa regra fiscal, vai depender se ele vai conseguir alcançar as receitas que almeja.

Quais os resultados do teto de gastos e por que ele não se sustentou? 

Vilma Pinto: Se olharmos para a evolução das contas do governo, antes e depois do teto de gastos, a gente consegue de fato ver uma mudança na trajetória das despesas primárias. Elas vinham numa crescente desde 1997, o início da série histórica do Tesouro. Acontece que as receitas acompanhavam o crescimento dos gastos, e conseguíamos gerar superávits.

Quando a receita parou de crescer e a despesa continuou crescendo como proporção do PIB, criou-se aquele desequilíbrio, a partir de 2014, nas contas públicas. Com o teto de gastos, a expectativa era que a despesa caísse como proporção do PIB, mas ela ficou relativamente estável.

Só que o teto de gastos não tinha instrumentos para que essa mudança na estrutura de despesas do governo ocorresse de forma a gerar melhor eficiência na máquina pública. Os investimentos começaram a ser reduzidos pouco antes do teto por conta das medidas de ajuste, e continuaram num nível muito baixo, o que o governo investia não era suficiente nem para suprir a depreciação do capital. Então o ajuste foi sendo feito deixando de dar reajuste para servidor público, não fazendo contratações, fazendo a Reforma da Previdência. E em termos de qualidade do serviço público, conseguimos ver perdas em áreas como saúde e educação.

Existem pilares de governança fiscal que são adotados em outros países, principalmente na União Europeia, focados em eficiência e qualidade do gasto público, como o quadro de despesas de médio prazo, com avaliação do orçamento em bases plurianuais, e a Spending Review, que é a revisão periódica de despesas.

Uma inovação colocada no novo arcabouço fiscal foi o quadro de despesa de médio prazo. Isso evita problemas como vimos com o teto de gastos de risco de não funcionamento da máquina pública, como na suspensão de emissão de passaporte e do pagamento de bolsas de estudo, por exemplo.

Acho que se tivéssemos feito o teto de gastos juntamente com esses outros instrumentos de governança, teríamos tido uma experiência melhor em termos de qualidade e provisão dos serviços públicos.

Qual a importância de uma âncora fiscal e como tem sido a experiência do Brasil com essas regras?

Vilma Pinto: As regras fiscais servem para disciplinar a condução das contas públicas, para criar uma trajetória saudável. Muitos países adotam, praticamente toda a Europa, os EUA, o México, o Chile, países do continente africano. O que varia é o desenho. Alguns tentam limitar o crescimento do endividamento atrelado a alguma medida de fluxo, outros fazem regras apenas para o fluxo. O Chile, por exemplo, adota metas para o resultado fiscal estrutural, que significa tirar do ciclo econômico os efeitos dos eventos não recorrentes. No Brasil, temos metas para o resultado primário e, de 2016 para cá, passamos a ter também limites para a despesa primária, com o teto de gastos.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 2000, é o grande marco das finanças públicas no Brasil, com o objetivo de dar transparência ao orçamento. Se olharmos para as estatísticas fiscais antes e depois da LRF, conseguimos observar ganhos em termos de disponibilidade de dados. Os entes subnacionais e o governo federal são obrigados a divulgar relatórios periódicos, além de outros instrumentos de gestão para evitar um descontrole nas contas públicas.

Há outras regras, como a Regra de Ouro, que permite que o governo se endivide apenas para fazer investimento, e não para pagar gastos correntes. Temos também algumas medidas mais operacionais, como o limite de despesa com pessoal. No caso dos estados e municípios, tem o limite da dívida, e uma série de outras regras para a União conceder operações de crédito com garantia para estados e municípios.

Como avalia a situação fiscal do Brasil? Acredita que existe espaço para cortar gastos considerando a necessidade de serviços públicos existentes?

Vilma Pinto: Quando se discute orçamento público, está se discutindo prioridades. Nossa carga tributária é muito elevada para um país emergente, e uma das justificativas está relacionada à quantidade de serviços públicos. Não são todos os países, por exemplo, que têm algo como o Sistema Único de Saúde (SUS), que gera custo, mas é uma escolha da sociedade e tem a ver com o que se considera prioritário.

Eu acho que estamos em um contexto desafiador, em que precisamos reordenar a nossa estrutura, seja em termos de despesas ou de receitas. O desafio maior é conseguir atender todas as pautas sociais que estão sendo priorizadas, sem deixar de lado a sustentabilidade das contas públicas. O foco deve ser na qualidade, se conseguirmos fazer avaliação periódica e melhorar nossos instrumentos avaliativos de qualidade do gasto público, acho que é possível gastar de forma mais eficiente e fazer com que a política pública gere um resultado cada vez melhor na ponta.



Leia também