Por Janaina Leite Tavares, Marcelo Labanca Correa de Araújo e Pedro Ivo Soares Bezerra*

A redemocratização brasileira, culminada com a Constituição de 1988, marcou um ponto de inflexão no desenho institucional do Estado, conferindo aos municípios uma inédita autonomia política e administrativa. Essa transformação não apenas os consolidou como entes federativos plenos, mas também pavimentou o caminho para sua participação mais ativa em áreas estratégicas, como a segurança pública.

O atual texto constitucional expressamente prevê que a República Federativa do Brasil é “[…] formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal”, esclarecendo no Título III – Da Organização do Estado, que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.

Por algum tempo, foi construído o entendimento de que a segurança pública seria uma competência apenas da União e dos Estados. No entanto, a agenda de segurança urbana passou a exigir, sobretudo nas últimas décadas, uma abordagem mais integrada e multiescalar. A reconfiguração constitucional federativa dos Municípios foi importante para as novas possibilidades de cooperação e coordenação intergovernamental local, especialmente em áreas que demandam ação conjunta, à exemplo da segurança pública.

Diante da escalada da violência urbana, especialmente a partir dos anos 1990, com a complexidade do crime organizado e das facções, com sobrecarga das forças policiais federais e estaduais, cresceu o reconhecimento da necessidade de incorporar os municípios. A inclusão das guardas municipais no Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), promovida pela Lei Federal nº 13.675/2018, foi um passo importante para implementação de políticas públicas integradas e o reconhecimento mais amplo das atribuições constitucionais da força de segurança local.

O surgimento e fortalecimento das Guardas Municipais constituem parte central de uma nova lógica de gestão pública da segurança, fundada nos princípios do federalismo cooperativo e solidário.

 

 

O federalismo cooperativo, tal como delineado pela doutrina e jurisprudência constitucional, pressupõe a superação da rigidez na divisão de competências típicas do modelo dualista. No lugar da segmentação estanque, propõe-se a atuação colaborativa entre União, Estados e Municípios, tanto na formulação quanto na execução de políticas públicas essenciais — entre elas, a segurança. Já o federalismo solidário avança nessa lógica ao reconhecer as desigualdades estruturais entre os entes e instituir deveres compensatórios, de apoio técnico e financeiro, especialmente aos municípios com menor capacidade institucional.

Isso é particularmente relevante considerando que a maioria dos municípios brasileiros, especialmente os de pequeno porte, possui baixa capacidade institucional e orçamentária para enfrentar os desafios da segurança de forma isolada, sendo necessária uma ação compensatória por parte dos Estados e da União.

O princípio da solidariedade exige que a atuação dos entes federativos vá além da cooperação técnica e operacional paritárias e recíprocas, passando a incluir responsabilidades distributivas e compensatórias, orientadas pela justiça federativa e pela promoção da igualdade substancial entre os cidadãos, independentemente da sua localização territorial. Como exemplo, citamos a previsão da Lei Federal 13.675/2018, que impõe à União o dever de apoiar os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, quando não dispuserem de condições técnicas e operacionais necessárias à implementação do SUSP.

Na ADC 38-DF e na ADI 5538-DF, o relator, Ministro Alexandre de Moraes, destacou a importância da atuação integrada e cooperativa dos entes federativos no enfrentamento à criminalidade violenta e organizada, afirmando:

“[…] união de esforços para o combate à criminalidade organizada e violenta, não se justificando, nos dias atuais da realidade brasileira, a atuação separada e estanque de cada uma das Polícias Federal, Civis e Militares e das Guardas Municipais, pois todas fazem parte do Sistema Único de Segurança Pública”.

Ao final do voto, reconheceu a legitimidade do porte de arma de fogo pelas Guardas Municipais, esclarecendo que:

“[…] seja pelos critérios técnico-racional em relação com o efetivo exercício das atividades de segurança pública, número e gravidade de ocorrências policiais, seja pelo critério aleatório adotado pelo Estatuto do Desarmamento número de habitantes do Município, a restrição proposta não guarda qualquer razoabilidade”.

Dentro dessa lógica, ganha força a ideia de integração de uma política nacional de segurança pública, que trace as diretrizes de como o Estado atuará para prover o direito fundamental do cidadão à segurança. Destaquem-se os consórcios e convênios públicos destinados à formação e treinamento das forças policiais, para que possam responder aos desafios da violência de forma concertada. Nesse sentido, a Prefeitura de João Pessoa recentemente anunciou parceria com a ACADEPOL/PB, para a primeira turma de formação da Guarda Civil Metropolitana.

Essa abordagem integrada é coerente com os princípios do federalismo cooperativo e solidário, que pressupõe a colaboração entre o governo central e os governos subnacionais em torno de objetivos comuns e a superação das barreiras institucionais e orçamentárias que podem comprometer a efetividade das políticas públicas.

Em abril de 2025, o Governo Federal apresentou a PEC 18/2025 (PEC da Segurança) com o objetivo de: constitucionalizar o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), atualmente amparado por lei ordinária (Lei 13.675/18); assegurar o papel da União no planejamento e coordenação de uma política nacional da segurança pública; e, ampliar as competências de órgãos de segurança, como a Polícia Federal (PF). A proposta também prevê a inclusão das guardas municipais no rol dos órgãos de segurança pública, permitindo-lhes exercer policiamento ostensivo e comunitário, sob controle externo do Ministério Público.

Vale registrar que, no fim de maio de 2025, o Senado aprovou a PEC 37/2022, de autoria do Senador Veneziano Vital do Rêgo (MDB/PB), para incluir as guardas municipais e os agentes de trânsito entre os órgãos de segurança pública com previsão expressa no art. 144, da Constituição Federal.

A ideia não é nova. Paula Rodriguez Ballestero, em artigo publicado em 2014, destacava a existência de um Plano Nacional de Segurança Pública em que, desde 2004, idealizava-se um Sistema Único de Segurança Pública (SUSP). No entanto, a autora afirma que “o jogo político estabelecido desde a época da constituinte, a partir de lobbies corporativistas e lideranças locais nas negociações político-partidárias e nos arranjos federativos sobre a área de segurança”, retardaram a implementação de uma política integrada de segurança pública (SUSP).

Para além das negociações política, legislativa e discussões travadas dentro das universidades, conforme se verá a seguir, o Supremo Tribunal Federal (STF) e o Superior Tribunal de Justiça (STJ) vêm construindo jurisprudência firme sobre o papel constitucional da Guarda Municipal, especialmente após a aprovação da Lei Federal nº 13.675/2018, que finalmente instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e incluiu as Guardas Municipais no Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS).

Esse cenário normativo e institucional, construído a partir da promulgação da Lei nº 13.675/2018 e da ampliação do papel dos municípios na segurança pública, demandou também uma interpretação constitucional capaz de conferir estabilidade jurídica e coerência federativa à atuação das Guardas Municipais. Nesse sentido, as cortes superiores passaram a desempenhar papel central na consolidação dessa nova arquitetura institucional, conferindo respaldo normativo às transformações em curso. É a partir dessa atuação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ) que se estrutura a compreensão atual sobre as competências das Guardas Municipais no âmbito do SUSP, conforme se detalhará a seguir.

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*Sobre os autores

Janaina Leite Tavares é Procuradora Municipal de Jaboatão dos Guararapes/PE. Atuação no Setor Consultivo Administrativo. Membra da Comissão de Advocacia Pública da OAB/PE. Especializada em Direito Processual Civil pela Universidade Potiguar. Especialista em Direito Público pelo EBRADI. Mestranda em Direito, Processo e Cidadania Digital pela Universidade Católica de Pernambuco – UNICAP. E-mail: tavaresjladv@gmail.com.

Marcelo Labanca Corrêa de Araújo é Procurador do Banco Central Formação Acadêmica: Mestrado e Doutorado em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Pós-Doutorado pela Universidade de Pisa, Itália, com bolsa da CAPES. Atuação Acadêmica: Atualmente, é professor no Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Católica de Pernambuco (UNICAP). E-mail: marcelo.labanca@unicap.br

Pedro Ivo Soares Bezerra é Delegado de Polícia Civil da Paraíba (Classe Especial), atualmente Diretor de Ensino da Academia de Polícia Civil da Paraíba (ACADEPOL/PCPB). Doutorando em Ciência Política e Relações Internacionais pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB), é Mestre em Ciências Jurídicas pelo Centro de Ciências Jurídicas da UFPB. Possui especializações em Prática Judicante (UEPB/ESMA), Segurança Pública e Direitos Humanos (UFPB), Gestão Estratégica em Segurança Pública (UEPB/ACADEPOL) e Operações Tributárias (UNIBRA). Atua como professor da ACADEPOL e tem produções acadêmicas nos campos do Direito Público e da Segurança Pública. CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/6376807062446621. E-mail: pedroivosoares@gmail.com.

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