O Estado como Plataforma – IREE

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O Estado como Plataforma

Isac Costa

Isac Costa
Diretor do IREE Mercado



Tim O’Reilly é uma das vozes mais influentes no debate sobre a evolução da internet, tendo criado um conglomerado de mídia e publicado manuais e artigos sobre tecnologia da informação desde os anos 1990, ajudando a forjar termos populares no discurso de investidores, engenheiros e usuários (especialmente “open source” e “Web 2.0”)[1]. Em uma coletânea de textos sobre o conceito de “governo aberto” (open government), O’Reilly desenvolveu a ideia de Governo como Plataforma (Government as a Platform – GaaP)[2].

Para O’Reilly, o governo é um instrumento de ação coletiva, criado para resolver problemas de interesse comum que são complexos ou grandes demais para serem enfrentados por poucos indivíduos. As grandes empresas de tecnologia cresceram e aprimoraram seus produtos com a colaboração de seus usuários, ou, na verdade, engajando-os em um processo de co-criação. Nesse sentido, as tecnologias da informação podem aproximar o governo de seu povo mediante interações mais frequentes e não apenas no processo eleitoral ou em reclamações generalizadas na mídia ou nas redes sociais.

O autor traz uma alegoria interessante: o Estado se tornou uma vending machine, na qual escolhemos dentre alternativas isoladas, segregadas de forma estanque, inserimos dinheiro (nossos impostos) e esperamos o produto “cair” (alguma prestação estatal). Quando a máquina emperra ou está indisponível, ficamos indignados e expressamos publicamente nossa insatisfação. A reclamação coletiva teria substituído, dessa maneira, a ação coletiva.

A noção de plataforma desenvolvida por O’Reilly é inspirada no modelo da Apple, que, após o lançamento do iPhone em 2007, criou um sistema extensível que permitia a outras empresas desenvolverem aplicativos e lucrarem com isso. A Apple criou uma “infraestrutura” para a criação de produtos e serviços, uma plataforma de distribuição de soluções.

Infraestrutura ou plataforma?

As ideias de infraestrutura e plataforma são bastante próximas. Podemos transpor a noção de infraestrutura de eletricidade, telecomunicações ou transporte para a concepção de uma plataforma integrada na qual outros agentes (indivíduos, empresas, organizações sem fins lucrativos) podem acessar dados e fazer requisições ao Estado.

Entretanto, para que isso seja possível, não basta apenas disponibilizar serviços em um portal na internet, sendo necessário, para O’Reilly, avançar um pouco mais no modo como a sociedade pode desenvolver soluções a partir da plataforma criada pelo Estado. O autor afirma que os satélites de comunicação e meteorológicos, assim como os sistemas de posicionamento são exemplos de plataformas, que permitem a criação de várias soluções, tais como canais de previsão de tempo, redes de televisão, aplicativos que usam dados de geolocalização, desenvolvidos por diversas empresas.

Nessa configuração, o Estado pode realizar os investimentos iniciais e planejar, em conjunto com os agentes econômicos, o desenho das plataformas e, após investimentos subsequentes do setor privado, todos podem fruir dos benefícios gerados. Ainda, o Estado pode criar um amplo espaço de atuação para a sociedade em matéria de desenvolvimento de sistemas para apoio na prestação de serviços públicos ou até mesmo viabilizar a própria atuação estatal (uma espécie de delegação por sistemas de informação, embora essa expressão não tenha sido utilizada pelo autor).

Estado como plataforma na prática

Quando constatamos o número de mais de 3 mil serviços acessíveis pelo Portal GOV.BR, podemos ter duas reações, pelo menos. De um lado, o reconhecimento do esforço hercúleo do governo federal para digitalizar uma quantidade enorme de serviços, tornando-os acessíveis a uma população cada vez mais conectada. De outro lado, podemos questionar se as pessoas têm alguma ideia de quais são os serviços que estão disponíveis, se o serviço de que precisam é pode ser encontrado com facilidade, se é necessária alguma etapa presencial ou se o canal digita é apenas uma fachada para um procedimento que continua ineficiente.

Além da significativa quantidade de serviços ofertados, há uma característica marcante nos portais mantidos pelo Governo Federal: a interação com o Estado ocorre por meio de uma interface desenhada pelo governo, isto é, a camada de usabilidade é desenvolvida pela entidade pública, havendo pouco espaço para o desenvolvimento de sistemas transacionais por terceiros que pudessem oferecer uma melhor experiência de usuário.

Por exemplo, todo o fluxo de acompanhamento de processos poderia ser solicitado por requisições via interface de aplicativos (API) e um sistema desenvolvido por uma organização da sociedade civil ou uma empresa poderia criar uma jornada de usuário uniforme para todos os Tribunais do país e, ainda, com animações, fluxos e outros recursos visuais que talvez estejam fora do alcance da capacidade de desenvolvimento ou de aquisição pelo Estado[3].

Nos portais de transparência e acompanhamento da execução orçamentária, o problema se repete: o usuário tem que navegar por painéis que são concebidos previamente, sem ter a opção de criar suas próprias visões sobre os dados e, ainda, obter informações em tempo real sem ter que acessar o site estatal ou baixar novamente um arquivo ZIP com os dados, como ocorre no Portal de Dados Abertos.

Transparência e oportunidade para co-criação de soluções com o setor privado

Empreendedores dentro e fora do setor público podem criar maneiras de lidar com problemas sociais se tiverem acesso aprimorado aos dados. O setor corporativo, acadêmico e o setor sem fins lucrativos podem se engajar no processo de política de dados abertos. Os dados abertos podem ser a base da plataforma que suporta a criação de aplicativos e soluções úteis, que beneficiem o setor público e a economia ao gerar novas possibilidades de negócios e permitir que indivíduos, organizações e governo tomem melhores decisões[4].

Um ponto central na concepção de governo como plataforma é a possibilidade de criar um ambiente de competição entre empresas e organizações da sociedade civil para explorar novas experiências de usuário, sinergias com outros sistemas e aplicativos e usos dos dados. Se o governo verticaliza toda a implementação, da base de dados às interfaces de usuário, criando apenas portais de acesso, ocorre a fragmentação de sistemas associados aos diversos órgãos e entidades da Administração.

O Estado não precisa ser um “faz tudo”

Diante do contexto apresentado, o governo brasileiro poderia abster-se do desenvolvimento total de alguns sistemas, podendo alocar parte dos recursos na transformação dos processos e deixando a cargo de outros a exploração dos dados e criação de jornadas de usuários, com integração às soluções comerciais já existentes, com possibilidades inimagináveis no momento da concepção desses projetos pelos gestores públicos.

Em outros termos, o Estado poderia ser como a Apple, que criou a plataforma para desenvolvimento de aplicativos para o iPhone, fazendo florescer um ecossistema, como descrito por Tim O’Reilly na sua concepção de governo como plataforma. A mudança de paradigma na atuação estatal decorreria do provimento de bibliotecas de software para a realização de consultas e transações, as chamadas application programming interfaces (APIs), que são amplamente utilizadas pelas fintechs.

Com essa visão, esperamos contribuir para o debate acerca da atuação estatal para a prestação de serviços públicos e fomento da transparência com base no potencial das tecnologias de informação e comunicação. Uma transformação digital não apenas focada em modernização de software, mas na concepção de uma infraestrutura para comunicação com o setor privado poderia ajudar a tornar o Estado mais eficiente e mais transparente.

[1] O’REILLY, Tim. What Is Web 2.0. O”Reilly Media, Sep. 30, 2005. Disponível em https://www.oreilly.com/pub/a/web2/archive/what-is-web-20.html. Acesso em 15 dez. 2022. Outros textos influentes são: O’REILLY, Tim. The Open-source Revolution. O’Reilly Media, Nov. 19, 1998. Disponível em https://www.oreilly.com/tim/archives/os_revolution_release10.pdf. Acesso em 15 dez. 2022; O’REILLY, Tim. Why it’s too early to get excited about Web3. O’Reilly Media, Dec. 13, 2021. Disponível em  https://www.oreilly.com/radar/why-its-too-early-to-get-excited-about-web3/. Acesso em 15 dez. 2022.

[2] O’’REILLY, Tim. Government as a Platform. In: LATHROP, Daniel; RUMA, Laurel. Open Government: Collaboration, Transparency and Participation in Practice. Sebastopol: O’Reilly, 2010.

[3] Na verdade, essa alternativa existe, em certa medida, para os sistemas mantidos pelo governo federal, por meio da plataforma ConectaGOV, que é pouco difundida para o público em geral, pois só é acessível na modalidade G2G (government-to-government), isto é, entre órgãos e entidades da Administração Pública.

[4] ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT – OECD. Open Government Data Report: Enhancing Policy Maturity for Sustainable Impact. Paris, 2018. Disponível em https://www.oecd.org/gov/open-government-data-report-9789264305847-en.htm. Acesso em 9 jan. 2023.



Os artigos de autoria dos colunistas não representam necessariamente a opinião do IREE.

Isac Costa

Sócio de Warde Advogados, professor do Ibmec, do Insper e da LegalBlocks e Diretor do IREE Mercado. Doutor (USP), mestre (FGV) e bacharel (USP) em Direito e Engenheiro de Computação (ITA). Ex-Analista da CVM, onde também atuou como assessor do Colegiado.

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