Livro Branco de Defesa: Por quê? Para quê? Para quem?

Em julho de 2020, o Ministério da Defesa (MD) entregou ao Congresso Nacional a Política Nacional de Defesa (PND), a Estratégia Nacional de Defesa (END) e o Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN). A obrigação de encaminhar esses documentos para apreciação do Legislativo foi estabelecida na Lei Complementar 136, de 25 de agosto de 2010 (LC 136/2010), que determinou que fossem elaborados e apresentados a cada 4 anos a partir de 2012.

por | 9 dez, 2020

IREE Defesa & Segurança

Até aquele momento, o Estado brasileiro já possuía duas versões da Política de Defesa Nacional (PDN), publicadas em 1996 e 2005, e uma versão da Estratégia Nacional de Defesa, disponibilizada em 2008. Contudo, ainda faltava um documento que apresentasse a organização do setor de Defesa do Brasil, relacionando princípios e objetivos a contexto estratégico interno e externo, planejamento, projetos e orçamento.

A LC 136/2010 atendeu à antiga demanda de elaboração de um Livro Branco de Defesa, impulsionada pela criação do MD, em 1999, e pela publicação, em 2002, da Resolução 829, da Organização dos Estados Americanos (OEA), que incentivava a elaboração de Livros Brancos de Defesa como mecanismo de promoção de confiança mútua e segurança nas Américas.[i]

A primeira vez que a intenção sobre a redação de um Livro Branco foi expressada oficialmente foi na mensagem do Presidente da República ao Congresso Nacional, onde constava que “em 2003, o Ministério da Defesa deverá promover a atualização da PDN, revigorar o debate sobre temas estratégicos com a sociedade civil e elaborar um Livro Branco de Defesa”.[ii]

Parte dos objetivos apresentados na mensagem presidencial foi cumprida, como a série de encontros promovida pelo MD, no biênio 2003/2004, para discutir temas da defesa e da segurança nacional[iii], bem como com a atualização da PDN, publicada em 2005. Contudo, foi somente após a promulgação da LC 136/2010 que o Ministério da Defesa se engajou no processo de elaboração do Livro Branco.

Mas se o Brasil já possuía uma Política e uma Estratégia de Defesa, por que a demanda por um Livro Branco? Qual a diferença desse documento para os demais?

O Livro Branco é um documento público que confere transparência às atividades do setor de Defesa. Cumpre uma dupla função: de um lado, um exercício fundamental de democracia, permitindo à sociedade o acompanhamento dos planejamentos e do orçamento para o setor; de outro, uma peça de Diplomacia de Defesa, compartilhando e esclarecendo aos nossos vizinhos e parceiros as motivações e finalidades do instrumento militar.

As diretrizes estabelecidas pela OEA[iv]  e pela Organização das Nações Unidas para elaboração de Livros Brancos destacam, como característica essencial desse tipo de documento, a realização de um procedimento de consultas, dentro e fora do governo, para a produção de consensos sobre o entorno estratégico, as necessidades de defesa do país, as finalidades e prioridades do Governo e os recursos disponíveis. O Livro Branco, não se resume, portanto, apenas ao seu conteúdo. Seu processo de elaboração –  com ampla participação da sociedade na reflexão e nos debates dos temas relacionados à Defesa e à Segurança – é igualmente importante uma vez que garantirá maior legitimidade democrática à Política de Defesa.

Ao determinar que os documentos de Defesa sejam apresentados ao Congresso Nacional para apreciação, a LC 136/2010 pretendia estabelecer um envolvimento contínuo da sociedade no exame dos temas de defesa por meio dos deputados e senadores eleitos, que deveriam analisá-los e debatê-los. Contudo, quando os documentos chegam ao Congresso, todo o processo de discussão e redação das questões presentes em nossa Política, Estratégia e Livro Branco já foi elaborado e finalizado, não permitindo que o Poder Legislativo, de fato, participe e se engaje na deliberação sobre o tema.[v]

Apenas a 1ª edição do LBDN promoveu procedimentos de consultas a diferentes setores da sociedade[vi], por meio da realização de seminários, oficinas temáticas, “workshops” e chamadas para apresentação de trabalhos e para produção de artigos sobre defesa e segurança. O desenvolvimento das demais edições ficou restrito aos escritórios da Defesa, contando apenas com contribuições pontuais de integrantes dos Grupos de Trabalho Interministerial.

Sabemos que o MD vem aumentando o número de iniciativas para promover um amplo debate sobre temas de defesa e segurança, como os congressos acadêmicos envolvendo as escolas de formação militares e as universidades civis, cursos de extensão, concursos de monografias, dissertações e teses, programas de fomento de pesquisa, além da importante criação dos cursos de Mestrado e Doutorado, para civis e militares, nas Escolas de Estado-Maior das três Forças e na Escola Superior de Guerra.

Essas atividades são importantes para aumentar o entendimento sobre o setor e para fomentar e consolidar a pesquisa na área de Defesa. Contudo, a reflexão crítica não tem ultrapassado as fronteiras do ambiente acadêmico, e os resultados dos trabalhos desenvolvidos no âmbito de todas essas iniciativas não têm gerado diálogo entre os pesquisadores e os formuladores de políticas públicas.

Por fim, é importante destacar a necessidade de revisão do conteúdo do LBDN, uma vez que o texto atual não permite identificar como as atividades do setor de Defesa se relacionam com a Estratégia Nacional de Defesa e com a Política Nacional de Defesa. No meu entendimento, o LBDN deveria demonstrar como o Ministério da Defesa se organiza e se relaciona com outros setores – em especial com o Ministério das Relações Exteriores e o Gabinete de Segurança Institucional – para cumprir as Estratégias de Defesa – estabelecidas na END – que, por sua vez, são definidas para atingir os Objetivos Nacionais de Defesa – estabelecidos na PND.

Ou seja, o LBDN deve deixar de ser uma listagem sobre regimes internacionais, organizações militares, projetos e ações do MD, e se transformar em um documento que apresente como os contextos internacional, regional e nacional impactam a Defesa e a Segurança do país, demonstrando como os Objetivos Nacionais de Defesa e as Ações Estratégicas de Defesa se materializam em efetivo, doutrina, treinamento, equipamentos, ciência e tecnologia, saúde, inteligência, segurança pública, diplomacia, e, também, o que permite tudo isso, orçamento.          

Somente com um texto que consiga apresentar essa correspondência de projetos com políticas é que a sociedade poderá, de fato, compreender a verdadeira dimensão dos desafios de defesa e  segurança e como o Brasil se prepara para enfrentá-los. E como em Estados democráticos as políticas públicas não devem ser produzidas sem a participação do povo, o envolvimento da sociedade no processo de construção do LBDN é essencial.

Notas de rodapé 

[i] Os “lineamientos sobre la elaboración de documentos sobre políticas y doctrinas nacionales de defensa” foram adotados pelo Conselho permanente da OEA pela Resolução no 829, de 6 nov. 2002. Disponível em: https://www.oas.org/consejo/sp/resoluciones/res829.asp, acesso em 1º dez. 2020. Posteriormente, em 2006, o Centro Regional das Nações Unidas para a Paz, o Desarmamento e o Desenvolvimento da América Latina e o Caribe, UNLIREC, publicou o Guia para Elaboração de Livros Branco, disponível em: http://scm.oas.org/pdfs/2015/LIBROSBLANCOS.pdf, acesso 04 dez.2020. 

[ii]Mensagem Presidencial ao Congresso Nacional. Disponível em: http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/publicacoes-oficiais/mensagem-ao-congresso-nacional/mensagem-ao-congresso-nacional-lula-2003/view, acesso em 1º dez. 2020.

[iii] No biênio 2003/04, o MD iniciou uma série de encontros com a participação de representantes do Executivo e do Legislativo, acadêmicos e jornalistas para discutir temas da defesa e da segurança nacional, os famosos encontros de Itaipava. As oito rodadas de debates realizadas renderam um livro intitulado “Reflexões sobre Defesa e Segurança: uma estratégia para o Brasil”, disponível em: https://livroaberto.ibict.br/bitstream/1/657/4/Reflex%c3%b5es%20sobre%20defesa%20e%20seguran%c3%a7a_um%20estrat%c3%a9gia%20para%20o%20Brasil.pdf, acesso em 2 dez. 2020.

[iv]Em fevereiro de 2020, a Junta Interamericana de Defesa, órgão integrante da OEA, iniciou estudos para atualizar o guia de elaboração de Livros Brancos de Defesa. O documento preparado pela Junta propõe que o conteúdo dos Livros incorpore “um conceito multidisciplinar de segurança, compreendendo a consideração de perigos e fatores tradicionais e não tradicionais que afetam a segurança do país e de seus habitantes, incluindo o terrorismo internacional, as pandemias globais, as ciber-ameaças e as organizações criminosas nacionais e transnacionais”. Ou seja, o Livro Branco passaria a adotar uma abordagem de segurança abrangente, indo além de uma abordagem tradicional de defesa. Disponível em: https://www.jid.org/wp-content/uploads/2020/03/Plano-de-Trabalho.pdf, acesso em 01 dez. 2020.

[v] O Decreto Legislativo no 373, de 25/09/2013, que aprovou a PND, a END e o 1º LBDN, apresenta, em seu anexo, crítica à falta de participação do Poder Legislativo no processo de elaboração dos documentos. Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/diarios/59577078/dou-secao-1-26-09-2013-pg-1 acesso, em 2 dez. 2020

O relatório da Comissão Mista de Controle das Atividades de Inteligência, que analisou as versões de 2016 do documento fez uma sugestão ao Livro Branco: “Como ponto a ser evoluído, cremos que merece destaque as ações de Garantia da Lei e da Ordem cujos documentos apenas indicam que se dará de forma episódica e pontual … sem dar maiores detalhes”. Essa sugestão não foi incorporada na versão de 2020. Disponível em: https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=7235802&ts=1594035319566&disposition=inline,  acesso em 02.dez.2020.

[vi] Os eventos promovidos pelo Ministério da Defesa para discussão das questões de defesa e segurança do País contaram com a participação de representantes do Executivo, do Legislativo, da Indústria de Defesa, além de representantes da Academia nacional e estrangeira. No apêndice no LBDN de 2012, é possível consultar todos os especialistas convidados pelo Ministério da Defesa para participar das diferentes iniciativas realizadas. 

Os artigos de autoria dos colunistas não representam necessariamente a opinião do ID&S e são de responsabilidade exclusiva dos autores.

Mariana Nascimento Plum é Bacharel e Mestre em Relações Internacionais pelo Instituto de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio). Cursa o Doutorado em Política Internacional no IRI/PUC-Rio. Trabalhou no Ministério da Defesa de 2010 a 2015, na Escola Superior de Guerra de 2015 a 2016, no Centro de Estudos Estratégicos do Exército brasileiro, em 2016, e no Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, em 2018. Atualmente, trabalha como professora e coordenadora de Relações Institucionais da Escola Superior de Guerra.

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