Boletim Econômico Abril/21- Políticas Monetária e Fiscal – IREE

Análises e Editorial

Boletim Econômico Abril/21- Políticas Monetária e Fiscal

Juliane Furno
Economista-Chefe do IREE



Confira aqui a análise sobre as políticas monetária e fiscal produzida pelo Centro de Estudos Econômicos do IREE, na edição semanal do Boletim de abril de 2021!

Os acordos não cabem no orçamento

Política Fiscal 

Desde 2015, quando teve início o ciclo recessivo com o qual ainda parecemos conviver, são comuns argumentos sobre o crescimento excessivo do Estado diante do tamanho de nossa economia. Discute-se, em diferentes tonalidades, o fato de termos um sistema de proteção social mais benevolente do que poderíamos nos comprometer. Assim, a imagem de que nossa Constituição Federal não cabia no Orçamento ganhou espaço e fomentou, inclusive, discursos radicais de liberalização econômica como aquele defendido por Bolsonaro e Paulo Guedes nas eleições de 2018.

O cenário de déficits fiscais não se alterou desde então, 2021 será o sexto ano consecutivo em que o Governo Federal baseia sua execução orçamentária em uma peça que prevê despesas maiores que as receitas. Atualmente a meta de resultado primário é um déficit de R$ 247 bilhões para esse ano, significativamente menor que os R$ 743 bilhões registrados no ano passado, mas ainda seis vezes maior do que o primeiro déficit previsto em lei no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2016. Contudo, há uma novidade importante na composição dos gastos excessivos, agora esse excedente não se concentra em direitos concedidos, mas sim em acordos políticos.

Pistas desse novo tipo de problema orçamentário já eram sentidas há algum tempo. Na apresentação do relatório final do PLOA de 2021 a relevância crescente dos militares foi bastante debatida. Além de figurar como a única categoria do funcionalismo com previsão de reajuste salarial no ano, também abocanharam nada menos do que 22% de todo o investimento discricionário da União. Uma destinação expressiva, ainda mais considerando que o Orçamento havia retirado R$ 1,75 bilhões do IBGE para a realização do Censo de 2021, já atrasado por causa da pandemia. Ainda que houvesse motivos para atrasar por mais um ano a realização da pesquisa, dada a segunda onda da doença desde o fim de fevereiro, o corte não pareceu ter sido motivado por questões sanitárias. A consequência foi o pedido de demissão da presidenta do IBGE, Susana Guerra, que havia acabado de firmar um acordo para construção de uma plataforma de análise de dados coordenada pela ONU, em conjunto com China, Emirados Árabes e Ruanda.

Além dos militares, o outro grupo mais beneficiado pelas mudanças orçamentárias foi a segunda perna do governo em Brasília: o Centrão. Sob a condução do senado Márcio Bittar (MDB-AC) e da deputada Flávia Arruda (PL-DF), a Comissão Mista do Orçamento aprovou no dia 25 de março uma peça orçamentária que havia rearranjado R$ 26,4 bilhões, sendo 98% desse montante destinado à emendas parlamentares, agora impositivas – a descrição das mudanças está na Tabela 1. Cinco dias depois de aprovado, em meio a dança das cadeiras provocada pela demissão do General Fernando Azevedo, Arruda foi alçada ao cargo de ministra na Secretaria de Governo da Presidência. Com isso, tornou-se responsável por fazer o meio de campo entre o Executivo e o Legislativo e sua primeira tarefa tem sido, exatamente, encontrar um caminho para a sanção presidencial do Orçamento.

A dificuldade está no fato de ser impossível cumprir o Orçamento aprovado pelo Congresso, pois despesas obrigatórias foram comprimidas para além do que deveriam. No caso das despesas com benefícios previdenciários e pensões, por exemplo, o valor destinado na lei é de R$ 698,5 bilhões, quando a menor projeção oficial de consultores legislativos é de R$ 706 bi. Nesse contexto, o “apagão das canetas” atingiu o Palácio do Planalto que teme aprovar um texto equivocado e tornar-se inelegível ou, até mesmo, sofrer com um processo de impeachment por pedalada fiscal. Na tensão para definir o que deve ser feito, até a viagem conjunta do presidente e seu vice já foi cogitada, abrindo portas para que Arthur Lira (PP-AL) assumisse a cadeira e sancionasse a lei. O presidente da Câmara brincou com a possibilidade e disse que faria uma reforma ministerial se sentasse na cadeira do Palácio.

Ao que tudo indica, a primeira troca de Lira seria o ministro Paulo Guedes, que tem sido um dos maiores defensores de que o presidente vete o texto Orçamentário, para não incorrer em crime de responsabilidade e, principalmente, para mostrar-se comprometido com uma agenda de ajustes. Acontece que mesmo a CGU e a Subchefia para Assuntos Jurídicos da Presidência já deram pareceres favoráveis à sanção do texto, com eventuais correções posteriores. Como afirmou Nelson Barbosa em coluna recente, fato é que o Teto de Gastos já morreu, só esqueceram de enterrá-lo.

Agora a queda de braços entre o Centrão e a equipe econômica segue até o dia 22 de abril, data limite para sanção total ou parcial do texto. Nesse meio tempo, Lira segue afirmando que o governo deve ser capaz de honrar seus compromissos e que em nenhum momento foi excluído da construção da peça orçamentária. Guedes já ameaçou colocar o cargo a disposição caso não consiga impor a racionalidade econômica sobre a política. Enquanto isso, os movimentos no mercado seguem acompanhando atentamente cada movimento no tabuleiro. A tensão chegou a tal nível que boa parte da queda do prêmio de risco cobrada sobre os títulos públicos na sexta-feira (16) foi atribuída às declarações apaziguadoras de Lira, que afirmou estar confiante em uma solução “sem rupturas” em evento no banco BTG Pactual.

A novela do Orçamento, no entanto, parece ter dado novos passos. Um acordo foi fechado que prevê um veto do Presidente Bolsonaro de R$ 10,5 bilhões em emendas parlamentares de relator. No entanto, para fazer valer o acerto original de R$ 16,5 bilhões em emendas e recompor gastos obrigatórios subestimados ainda será preciso vetar outros trechos do Orçamento. Ao que tudo indica, o alvo adicional de corte serão as emendas de caráter não obrigatórios. Assim, o volume total de vetos deve ficar em torno de R$ 20 bilhões, tornando, então, exequível a peça orçamentária.

Na segunda-feira, dia 19, a Câmara e o Senado aprovaram o Projeto de Lei do Congresso Nacional (PLN 2) que prevê a liberação de gastos ligados a pandemia fora do resultado primário. Dessa forma, houve alteração na LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) para que essas despesas não precisem ter uma fonte de receita prévia, furando, assim, o teto de gastos e o resultado primário. Dessa feita, o montante a ser gasto no ano, por fora das regras fiscais, pode bater a casa dos R$ 100 bilhões, já incluindo despesas que sobraram de 2020. Parte importante disso será gasto com saúde, compra de vacinas, programa de sustentação do emprego formal e de crédito a pequenas e médias empresas.

Em que pese a quantidade de recursos extra teto, o fato dessa medida ter sido constituída com base em um processo de planejamento da questão fiscal e com base na resolução da questão orçamentária, o mercado reagiu com mais otimista. Na terça-feira dia 20 de abril o dólar operou em baixa pós notícias do fechamento do Orçamento e o Prêmio dos Títulos de Longo Prazo segue em trajetória declinante.

Política monetária 

Nesse mês, nosso boletim abordará, primeiramente, a inflação por faixas de renda para Março divulgadas pelo Ipea e o IGP-10 de Abril. Ademais, abordamos também as perspectivas da situação econômica internacional – notadamente as expectativas quanto a economia norteamericana e suas implicações para a política monetária no Brasil. Por fim, tratamos rapidamente do chamado risco fiscal e de suas implicações para a gestão da política monetária por parte do Banco Central (BC).

Segundo a Carta de Conjuntura do Ipea, a inflação em Março atingiu mais fortemente os setores médios da população, sobretudo a partir da alta de preços nos combustíveis. Para as faixas de renda muito baixa e baixa a inflação em Março foi respectivamente de 0.71% e 0.85%. Já para as faixas de renda média e renda média alta, o índice cresceu em 1.09% e 1.08%, respectivamente. Contrariando as movimentações usuais nos períodos anteriores em que as faixas de renda mais baixa foram as mais atingidas, em Março as faixas médias foram mais impactadas devido ao aumento nos preços dos combustíveis uma vez que nessas faixas é frequente a propriedade de veículos automotores.

Figura 2: Inflação por faixas de renda.

Em Abril, o IGP-10 subiu 1.58% frente a 2.99% em Março. Os índices que compõem o IGP-10 – isto é, IPA, IPC e INCC – cresceram respectivamente 1.79% , 0.87% e 1.24%. Entre as influências mais positivas estão sobretudo os preços ligados aos derivados de petróleo e entre as influências mais negativas se destacam os suínos (-13.48%), o tomate (-10.15%) e a batata inglesa (-10.91%).

Sobre a situação internacional destacam-se o crescimento chinês no primeiro trimestre de 2021 e novas previsões de crescimento da economia nortemericana que têm sido revistas para cima, chegando a taxas de crescimento anualizadas próximas a 10.00 %. Uma gama de fatores concorrem para a expectativa de forte crescimento nos EUA não apenas no curto prazo, mas também a médio prazo. No curto prazo, o sucesso da campanha de vacinação é um forte sinal de retomada.

Para o médio prazo, o governo Biden lançou o “plano emprego” que buscará injetar na economia, ao longo dos próximos 8 anos, cerca de US$ 2,3 Tri em investimentos públicos nas áreas de transporte, ciência e tecnologia e assistência social. Se aprovado, esse plano se somará aos US$ 1,9 Tri do já em vigor “Plano de Resgate” que visa conceder transferências monetárias para famílias de baixa renda. Os recursos para financiar essa gigantesca expansão dos gastos públicos virão de um aumento na carga tributária, notadamente sobre pessoas jurídicas, e – segundo as projeções do plano – compensarão o aumento de gastos ao longo de 15 anos.

Tal expansão dos gastos públicos e seu financiamento em período maior do que sua execução levanta dúvidas quanto a capacidade da estrutura produtiva suportar o crescimento sem significante aceleração inflacionária. O Fed em suas comunicações têm acompanhado a tônica da política fiscal norteamericana no sentido de manter o juros em patamares baixos, inclusive sinalizando uma maior “complacência” com taxas inflacionárias acima de 2.00 %. Nesse sentido, se um cenário de aceleração inflacionária nos EUA se confirmar e como resposta tivermos uma alta nas taxas de juros por lá, o espaço para uma política monetária no Brasil que sustente juros reais em patamares baixos, diminuirá. Abaixo, tem-se a inflação nos EUA:

Internamente, e para além da calamitosa situação de saúde pública, assistimos a um impasse no Congresso Nacional para a aprovação do Orçamento para 2021[1]. O pano de fundo do dilema gira ao redor de uma inconsistência entre os acordos políticos no Congresso Nacional – notadamente no que tange a verbas para emendas parlamentares – e o apoio de parte da sociedade civil, sobretudo do campo mais liberal. Já há algum tempo, o risco fiscal tem sido apontado como possível responsável, caso se desancore, por um aumento da taxa de juros estrutural da economia.

Pode-se argumentar que com uma política fiscal que não inspira credibilidade há o risco de o Brasil estar ou adentrar num cenário de dominância fiscal. Segundo esse raciocínio, a dominância fiscal é caracterizada pela situação em que há descontrole ou a percepção de descontrole e insustentabilidade do endividamento público, de forma que crescem as probabilidades de um financiamento da dívida pública pela senhoriagem (impressão de dinheiro).

Assim, nesse cenário, os agentes econômicos se adiantam e passam a fugir dos títulos públicos, direcionando seus recursos para ativos reais, como imóveis, commodities, etc. Sob dominância fiscal, a Autoridade Monetária é incapaz de controlar a inflação, quem a controla é a política fiscal e as expectativas quanto a capacidade estatal de gerar superávits primários futuros consistentes com o tamanho do estoque da dívida pública. O Banco Central, por suas vez, emitiu em seu Relatorio de Inflação de Março de 2021 uma simulação para a inflação prospectiva a partir de dois cenários: o recrudescimento da pandemia e a deterioração da situação fiscal. Abaixo, tem-se as estimativas do cenário misto:

[1] Para mais informações, ver nosso Boletim sobre Política Fiscal.

Como se vê acima e embora essa simulação seja feita a partir da ponderação de de pesos para uma piora na pandemia de 50% e uma piora no risco fiscal de 15%, as estimativas do próprio Banco Central não sinalizam que estamos sob ou próximos de um cenário de dominância fiscal como talvez possam sugerir alguns analistas que desenham um cenário cataclísmico.

Acreditamos que a política monetária no Brasil ainda está longe de ser direcionada pelas expectativas quanto ao “descontrole das contas públicas”. No entanto, a percepção dos agentes de que os recursos estatais estão sendo gastos de forma ineficiente e à revelia do combate à pandemia afeta os prêmios de risco pagos pelo Tesouro Nacional. Por outro lado, no âmbito da política monetária, pouco se tem discutido sobre reformas necessárias para o aumento de sua eficácia e uma menor contágio de variáveis de política monetária com variáveis de política fiscal, como a proposta de depósitos voluntários em substituição às compromissadas, por exemplo.

O Boletim de Política Econômica do IREE é produzido pela economista-chefe Juliane Furno e pelos assistentes de pesquisa Daniel Fogo, Lígia Toneto e Matias Rebello Cardomingo.

Veja também:

Boletim Semanal sobre Setores – Abril 2021

Boletim Semanal sobre mercado de trabalho, desigualdades e políticas sociais – Abril 2021

Boletim Mensal de Política Econômica – Março de 2021

Boletim Mensal de Política Econômica – Fevereiro de 2021

Boletim Mensal de Política Econômica – Janeiro de 2021

Boletim Mensal de Política Econômica – Dezembro de 2020

Boletim Mensal de Política Econômica – Novembro de 2020

Boletim Mensal de Política Econômica – Outubro de 2020



Por Juliane Furno