O orçamento público não é apenas uma peça contábil, um instrumento técnico que prevê receitas e autoriza despesas. Na realidade, o orçamento é fundamentalmente uma peça política, que revela as prioridades de uma sociedade.

A decisão de gastar mais em saúde e educação, ou em subsídios e isenções para grandes empresários, é fundamentalmente uma decisão política, que reflete a correlação de forças da sociedade representada no governo e no parlamento.

Obviamente que a formulação do orçamento ocorre sob regras legais, definidas a priori e que, por sua vez, também são eminentemente políticas. No caso brasileiro, o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) apresentado pelo governo precisa respeitar a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) aprovada anteriormente no parlamento, que impõe limites e metas ao orçamento do próximo ano.

Esses limites, por sua vez, estão estabelecidos nas chamadas “regras fiscais”, que atualmente se amontoam uma sobre as outras no Brasil, criando um nó legal que transforma o exercício de construir o orçamento em uma verdadeira “missão impossível”, dadas as crescentes demandas sociais.

As regras fiscais também não são uma discussão puramente “técnica” e politicamente neutra. Elas refletem uma visão do Estado, ao permitir ou limitar a expansão dos investimentos e gastos sociais; ao garantir ou colocar sob risco os recursos destinados para setores vulneráveis.

Sob o predomínio de uma visão neoliberal, como é a praxe dos últimos anos, o objetivo principal das regras fiscais se tornou reduzir o papel do Estado na economia, limitando seus investimentos e reduzindo paulatinamente a rede de proteção social.

Para piorar, as “novas regras fiscais”, como a EC 95, não apenas estão totalmente desalinhadas com as nova geração de regras fiscais utilizadas no resto do mundo (que possuem como característica a flexibilidade e o fato de serem anticíclicas), como são profundamente mal escritas, abrindo espaço para manobras fiscais e exigindo novas PECs para corrigi-las.

É nesse emaranhado de regras mal escritas que tem como objetivo a destruição do Estado, que o PLOA de 2021 teve que ser elaborado. Ao ignorar a segunda onda de COVID-19 e não renovar o “orçamento de guerra” aprovado em 2020, que afastava as regras fiscais, o governo se colocou em uma camisa de força que parece não ter saída caso queira se respeitar as regras fiscais vigentes. A escolha política, nesse caso, seria entre cumprir as regras de um lado versus salvar vidas e sustentar a economia de outro.

Após meses de negação, o governo percebeu que a ampliação dos gastos era uma demanda inevitável diante do desastre econômico e social que vivemos. Sendo assim, havia duas possibilidades: i) rever as regras fiscais, alinhando-as com a experiência e o debate internacional e abrindo espaço para acomodar de forma ordenada e focada as novas demandas orçamentárias ou ii) remendar a Constituição e contorná-las através de artifícios legais, abrindo espaço para o fisiologismo e patrimonialismo.

O governo e o parlamento optaram pela segunda por motivos puramente políticos, aprovando a chamada PEC emergencial, que inclui novas limitações ao gasto público no longo prazo, ao mesmo tempo em que abre espaços para gastos “extra teto” no curto prazo. É aqui que começa o festival de malabarismos legais e contábeis para viabilizar a inclusão de gastos, nem todos eles prioritários.

Sem adentrar cada detalhe das inconsistências presentes na PLOA 2021, basta apontar para três fenômenos que explicitam as opções políticas feitas pelo governo e pelo parlamento. O primeiro é a destinação de recursos para o novo Auxílio Emergencial (AE), que ficou limitado pela PEC emergencial a um valor máximo de R$ 44 bilhões, enquanto em 2020 foi despendido aproximadamente R$ 320 bilhões nesse tipo de transferência.

Em segundo lugar, a ausência de previsão orçamentária para programas de sustentação da atividade, como o PRONAMPE (de crédito para empresas) e o BEm (programa de manutenção do emprego formal), que somaram gastos de aproximadamente R$ 53 bilhões em 2020. Por fim, o aumento no volume de emendas parlamentares, em particular as emendas do relator do orçamento, destinada a obras nos redutos eleitorais dos deputados e senadores.

Essas três opções políticas, além da manutenção de bilhões para desonerações e do aumento de gastos militares, explicitam as prioridades do governo e de sua base de sustentação no Congresso.

A mesma postura negacionista adotada com a crise sanitária é incorporada ao debate econômico, com profundas implicações sociais. Apenas como exemplo, é possível dizer que a restrição do valor do AE será responsável por ampliar a pobreza e a desigualdade, conforme estudo recém-publicado pelo MADE-USP; o fim do PRONAMPE e do BEm, em um momento de aprofundamento do isolamento da recessão, também poderiam ter profundos impactos nas empresas e nas famílias, não fosse uma emenda apresentada pelo senador Rogério Carvalho (PT-SE) retirando da meta de déficit primário esses gastos (além de gastos com o SUS), o que possibilitará a retomada desses programas, mesmo que em valores menores.

Em suma, o atual conjunto das regras fiscais brasileiras colocam o Estado em um falso dilema: priorizar quem vive de juros ou priorizar quem vive de pão.

Preso em um anacrônico discurso de austeridade, o governo optou por se embrenhar no labirinto das “remendas constitucionais” e atalhos legais para agradar fisiologicamente sua base, ao mesmo tempo que aprofunda o atual arranjo fiscal, que se mostra caótico e sem paralelo no mundo.

A péssima qualidade da tardiamente aprovada Lei Orçamentária de 2021 é apenas um reflexo dessas escolhas políticas desastrosas, não uma inevitabilidade técnica derivada de uma suposta falta de recursos.

Guilherme Mello

É economista e sociólogo, com mestrado em Economia Política pela PUC-SP e doutorado em Ciências Econômicas pela Unicamp. É professor do Instituto de Economia da UNICAMP e diretor do Centro de Estudos de Conjuntura do IE/UNICAMP. Foi assessor econômico para a campanha de Fernando Haddad à Presidência da República em 2018.